摘要

本文对工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部、国务院国资委、国家能源局联合印发的《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》进行系统解读。该文件作为落实"十五五"规划建议的重要举措，提出了分阶段梯度培育零碳工厂的总体目标：2026年起遴选一批标杆零碳工厂；到2027年在汽车、锂电池、光伏等行业培育一批零碳工厂；到2030年逐步拓展至钢铁、有色、石化等传统高载能行业。文章详细分析了六大建设路径：科学算碳、源头减碳、过程脱碳、协同降碳、智能控碳及持续改进，并探讨了标准体系、服务保障等实施支撑。研究表明，该政策将推动工业生产方式系统性变革，为制造业绿色低碳转型提供明确指引，有效培育新质生产力，增强我国产业国际竞争力。

一、引言 

2026年1月19日，工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部、国务院国资委、国家能源局等五部门联合印发《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》（工信部联节〔2026〕13号，以下简称《指导意见》），标志着我国工业领域绿色低碳转型进入系统化、标准化的新阶段。该文件深入贯彻《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中"建设零碳工厂和园区"的战略部署，落实国务院办公厅《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》具体要求，为深挖工业和信息化领域节能降碳潜力提供了操作指南和政策框架。

零碳工厂建设是指通过技术创新、结构调整和管理优化等减排措施，实现厂区内二氧化碳排放持续降低、逐步趋向近零的过程。需要明确的是，零碳工厂并非绝对的"零"二氧化碳排放，而是在当前技术经济条件允许下，实现应减尽减并持续改进提升，保持工厂二氧化碳排放最低。《指导意见》的出台，有效解决了当前零碳工厂建设过程中面临的评价要求不统一、关键技术有待验证、碳排放统计核算基础薄弱等问题，为各地区、各行业提供了统一规范的指引。

在全球绿色低碳转型加速的背景下，欧盟碳边境调节机制（CBAM）等贸易措施逐步落地，对我国产业国际竞争力提出新挑战。《指导意见》的发布恰逢其时，通过构建符合中国国情的零碳工厂建设体系，将有力推动工业企业生产技术变革和生产方式优化重构，大幅降低碳排放，做强绿色制造业，发展绿色生产力，为培育新质生产力、实现高质量发展提供坚实支撑。本解读旨在全面分析《指导意见》的核心内容、实施路径及影响，为政策落地提供参考。

二、政策出台背景与战略意义 

2.1 国内外背景分析 

国际层面，全球气候变化应对进程加速，超过130个国家承诺碳中和目标，绿色低碳发展成为国际共识。欧盟碳边境调节机制（CBAM）等规则逐步落地，跨国公司纷纷将供应链碳足迹纳入采购标准，对我国产业国际竞争力形成挑战。在此背景下，推进零碳工厂建设已成为我国工业领域参与全球竞争、规避绿色贸易壁垒的必然选择。

国内层面，我国提出碳达峰碳中和目标，工业领域作为碳排放重点领域，减排压力大、任务重。"十五五"规划建议明确提出"建设零碳工厂和园区"，为零碳工厂建设提供了政策导向。同时，制造业绿色低碳发展行动方案等政策文件陆续出台，为零碳工厂建设创造了良好的政策环境。

2.2 概念内涵与定义 

零碳工厂是指通过技术创新、结构调整和管理优化等系统减排措施，实现厂区内二氧化碳排放的持续降低、逐步趋向于近零的过程。《指导意见》明确强调，零碳工厂不是绝对的"零"二氧化碳排放，而是在当前技术经济条件允许下，实现应减尽减并持续改进提升。这一界定既符合科学规律，又充分考虑实际可行性，避免了不切实际的绝对零碳要求。

零碳工厂建设涵盖能源供应、生产工艺、管理运营等多个维度，需要系统推进。其核心特征包括：以可再生能源为核心的工厂用能体系、以低碳化为特征的生产工艺、以智能化为支撑的管理服务体系。这些特征体现了零碳工厂建设的全面性和系统性。

表1：零碳工厂相关概念辨析

概念	内涵	边界范围	实现路径
零碳工厂	厂区内二氧化碳排放持续降低、趋向近零	工厂边界内直接和间接排放	技术创新+结构优化+管理提升
近零碳工厂	碳排放强度接近行业先进水平	工厂边界内，考虑产出效率	能效提升+可再生能源利用
碳中和工厂	排放量与清除量平衡，可依赖碳抵消	工厂边界内外，允许碳抵消	减排优先+碳抵消为辅

2.3 战略意义与价值 

零碳工厂建设对于统筹高质量发展和高水平保护具有重要意义。通过零碳工厂建设，可以推动工业企业生产技术变革和生产方式优化重构，大幅降低碳排放，做强绿色制造业，发展绿色生产力。这一过程将有效促进制造业向高端化、智能化、绿色化方向发展，培育新质生产力。

在实践层面，零碳工厂建设已具备一定基础。天津、上海、江苏、浙江、江西、河南、广东、贵州、陕西等地区通过发布建设指南、评价指标体系等文件，探索开展（近）零碳工厂试点，已发布百余家（近）零碳工厂名单。有关行业协会、机构等制定实施零碳工厂评价技术规范、零碳数据中心评价技术规范等30余项团体标准，为指导本行业领域开展零碳工厂对标建设和评价等工作奠定了基础。这些实践为零碳工厂建设的推广提供了宝贵经验。

三、指导思想与基本原则 

3.1 指导思想 

《指导意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，全面落实全国新型工业化推进大会部署。这一指导思想为零碳工厂建设提供了根本遵循，确保工作推进的政治方向和战略定位。

文件明确提出，以全产业链提质增效升级和绿色低碳转型为主线，坚持因业施策、创新引领、稳妥有序，强化政策牵引、标准供给和市场驱动。这一思路体现了系统思维，将零碳工厂建设置于产业链整体优化升级的大背景下，避免了孤立推进的局限性。通过三个"深度融合"——加快绿色能源与现代制造深度融合、加快科技创新与产业创新深度融合、加快绿色化与智能化深度融合，为零碳工厂建设提供了具体路径指引。

3.2 基本原则 

《指导意见》提出了四大基本原则，为零碳工厂建设提供了基本遵循：

因业施策，系统推进原则强调立足区域实际和行业特点，科学规划能源、资源、生产、运营、管理等全过程各环节，带动产业链上下游协同。这一原则体现了实事求是的精神，承认不同地区、不同行业的差异性，避免了"一刀切"的简单化做法。通过全过程优化和产业链协同，确保零碳工厂建设的系统性和有效性。

创新驱动，技术赋能原则要求加快清洁能源技术、低碳技术、数字技术等系统集成和耦合应用，推动基础前沿和颠覆性技术研发攻关和成熟适用技术推广应用和迭代升级。这一原则突出了技术创新在零碳工厂建设中的核心地位，通过技术突破和集成应用，解决减排难题，提升市场竞争力。

应减尽减，持续提升原则提出构建以可再生能源为核心的工厂用能体系、以低碳化为特征的生产工艺、以智能化为支撑的管理服务体系，加强二氧化碳排放总量和强度控制。这一原则强调了减排优先的理念，要求企业最大限度地减少碳排放，并通过持续改进机制，不断提升减排水平。

统一规范，公开透明原则要求采用已发布的国家、行业温室气体排放核算标准或国际标准、国际通用方法学，编制碳排放清单报告并及时披露。这一原则注重标准规范和信息披露，确保零碳工厂建设的规范性和公信力，为政策监管和市场选择提供依据。

3.3 原则间的内在逻辑 

四大基本原则相互支撑，构成了有机整体。因业施策是前提，承认差异性和多样性；创新驱动是核心，提供技术支撑；应减尽减是关键，明确减排导向；统一规范是保障，确保规范透明。四者共同构成了零碳工厂建设的基本遵循，体现了理论与实践、目标与路径、原则性与灵活性的统一。

四、主要目标与分阶段实施路径 

4.1 总体目标 

《指导意见》确立了分阶段梯度培育的总体目标，构建了零碳工厂建设的时间表和路线图。这一目标体系体现了稳妥有序、重点先行、逐步推进的策略，既考虑了减排的紧迫性，又尊重了技术的可行性和行业的差异性。

目标设置遵循科学性、可行性和导向性原则，聚焦碳排放强度降低、可再生能源应用比例、能效提升等关键指标。通过量化目标和时限要求，为零碳工厂建设提供了清晰导向和考核依据，有利于调动各方积极性，确保工作扎实推进。

4.2 分阶段实施规划 

《指导意见》提出了明确的三个阶段目标：

2026年启动阶段，主要任务是遴选一批零碳工厂，做好标杆引领。这一阶段侧重于探索经验、树立标杆，为后续工作奠定基础。通过首批试点，验证技术路径的可行性，完善标准体系，发现和解决共性问题，形成可复制可推广的经验模式。

2027年拓展阶段，目标是在汽车、锂电池、光伏、电子电器、轻工、机械、算力设施等行业领域，培育建设一批零碳工厂。这些行业共同特点是脱碳需求迫切、能源消费以电力为主、脱碳难度相对较小，易于率先突破。在该阶段，将初步构建涵盖能源供应、技术研发、标准制定、金融支持等的零碳工厂建设产业生态，有效适应国际贸易规则，增强产业低碳竞争优势。

2030年深化阶段，计划将零碳工厂建设逐步拓展至钢铁、有色金属、石化化工、建材、纺织等行业领域。这些传统高载能行业碳排放量大、脱碳难度高，需要探索特定脱碳路径。该阶段将推广零碳工厂设计、融资、改造、管理等综合服务模式和系统解决方案，大幅提升产品全生命周期和全产业链管理能力，实现工厂碳排放的稳步下降。

表2：零碳工厂分阶段行业推进时序表

阶段	时间节点	重点行业	主要目标
启动阶段	2026年起	标杆引领，多行业试点	探索经验、树立标杆
拓展阶段	到2027年	汽车、锂电池、光伏、电子电器、轻工、机械、算力设施	培育一批零碳工厂，构建产业生态
深化阶段	到2030年	钢铁、有色金属、石化化工、建材、纺织	拓展至高载能行业，推广综合解决方案

4.3 目标实现的保障条件 

实现分阶段目标需要多方面保障条件。政策支持是重要保障，包括财税、金融、价格等政策工具；技术创新是关键支撑，需要突破关键低碳技术；市场驱动是根本动力，需要形成绿色低碳导向的市场环境；标准引领是基础条件，需要完善标准体系。这些条件相互支撑，共同构成目标实现的保障体系。

五、六大建设路径与技术体系 

5.1 健全碳排放核算管理体系（科学算碳） 

建立健全碳排放核算体系是零碳工厂建设的基础前提，为减排行动提供准确、及时、可追溯的数据支撑。《指导意见》明确要求建立二氧化碳排放核算体系，识别并量化二氧化碳的排放和清除。核算边界包括工厂生产经营活动产生的二氧化碳直接排放（包括燃料燃烧、过程排放等）和间接排放（包括外购电力、热力等），鼓励开展重点工业产品二氧化碳排放核算。

在核算方法上，已纳入全国碳排放权交易市场的企业应采用全国碳排放权交易市场相关行业技术规范，其他企业则采用《工业企业温室气体排放核算和报告通则》（GB/T 32150）及细分行业相关国家标准（GB/T 32151），或国际通用的相关温室气体核算标准。这种分类指导的方法体现了政策的针对性和可操作性。

碳排放核算需要加强数据质量管理，确保数据的准确性和可靠性。通过采用物联网、大数据等技术手段，实现碳排放数据的实时监测和自动采集，减少人为误差，提高核算效率。同时，需要建立碳排放数据台账制度，确保数据可追溯、可核查、可认证。

5.2 加快用能结构绿色低碳转型（源头减碳） 

能源活动是碳排放的主要来源，加快用能结构绿色低碳转型是实现零碳工厂的源头举措。《指导意见》提出，在保障能源电力安全供应的前提下，鼓励工厂实现零碳电力、热力、氢能和燃料供应，因地制宜开发利用分布式光伏、分散式风电、生物质发电等，探索开展绿电直连，提高可再生能源使用比例。

具体技术路径包括：鼓励有条件的工厂建设工业绿色微电网，一体化应用光伏、风电、余热回收以及新型储能、高效热泵等，实现多能高效互补利用。积极发展绿色氢氨醇等一体化项目，推进工业副产氢、可再生能源制氢等清洁低碳氢应用。推广电锅炉、电窑炉、电加热、超低排放生物质锅炉等技术和燃煤自备锅炉替代，加快推进内部作业车辆和机械新能源更新改造，提升电气化水平和可再生能源供热（制冷）比例。

用能结构转型需要统筹考虑能源安全、经济性和低碳化三重目标。通过多能互补、梯级利用等模式，优化能源系统运行，提高能源利用效率，降低用能成本。同时，需要加强与能源供应商的协同，确保绿色能源的稳定供应。

5.3 大幅提升能源利用效率（过程脱碳） 

提升能源利用效率是零碳工厂建设的核心环节，是实现过程脱碳的关键。《指导意见》要求聚焦生产过程系统性优化，协同推进能效提升与工艺流程脱碳。持续开展节能降碳诊断、技术改造和设备更新，健全节能降碳管理制度。

能效标准方面，工厂单位产品、工序能耗应达到相关行业强制性能耗限额国家标准的1级或先进值，以及《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》的能效标杆水平。提高通用设备能效水平，电机、变压器、空压机、风机、泵等达到相关设备产品强制性能效国家标准的1级及以上水平，以及《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平》的先进水平，并通过管理优化实现设备高效运行。

技术创新是提升能效的关键动力。《指导意见》鼓励工厂开展节能降碳新型材料、零碳制造工艺流程再造、二氧化碳捕集、转化、利用与封存等前沿技术攻关，开展低碳零碳、再生原料替代，废弃物减量、高效回收和综合利用。这些技术措施将推动工业生产过程从源头到末端的全面优化，实现深度脱碳。

5.4 开展重点产品碳足迹分析（协同降碳） 

产品碳足迹分析是零碳工厂建设的延伸拓展，将减排视角从工厂层面扩展到产品层面，带动全产业链协同降碳。《指导意见》提出积极推行零碳供应链管理，采购绿色低碳产品、采用绿色低碳物流，提升清洁运输比例，带动产业链上下游落实节能降碳措施和协同降碳。

方法学上，鼓励采用《温室气体产品碳足迹量化要求和指南》（GB/T 24067）等相关国家标准或行业标准、工业和信息化部等部门推荐的团体标准，开展产品碳足迹分析，识别产品全生命周期重点碳排放环节，并根据核算结果持续改善产品碳足迹。这一要求体现了全生命周期的理念，将减排责任延伸到整个供应链。

产品碳足迹分析有助于发现产品全生命周期中的碳热点，为减排提供精准导向。通过绿色设计、绿色采购、绿色物流等措施，降低产品碳足迹，提升产品绿色竞争力。同时，产品碳足迹信息可以满足下游客户和消费者对低碳产品的需求，增强市场竞争力。

5.5 提升数字化智能化水平（智能控碳） 

数字化智能化技术是零碳工厂建设的赋能手段，为实现精细化管理提供技术支撑。《指导意见》要求落实《工业企业和园区数字化能碳管理中心建设指南》，采用工业互联网、物联网、大数据等技术，建设运营数字化能碳管理中心，实现能耗与碳排放数据精准化计量、精细化管控、智能化决策与可视化呈现。

具体应用包括鼓励工厂加强新一代信息技术应用，加快工业操作系统更新替代，采用人工智能、大数据、区块链、数字孪生等数字化技术，对生产全流程进行精准建模，预测运行状态，优化工艺参数，提升生产制造、质量管理、物流运输、销售服务、溯源管理等各环节数字化智能化水平。这些技术手段可以实现碳排放的实时监测、智能分析和优化控制，提高减排效率。

数字化智能化建设需要统筹考虑技术先进性和经济可行性，避免过度投入。通过模块化设计、分步实施策略，降低建设成本，提高应用效果。同时，需要加强数据安全和隐私保护，确保系统安全可靠运行。

5.6 开展碳抵销和信息披露（持续改进） 

碳抵销和信息披露是零碳工厂建设的补充手段和保障机制。《指导意见》明确，工厂在完成充分自主减排、"降无可降"的基础上，待减的二氧化碳排放可以通过跨境碳交易等方式进行抵销，实现并保持工厂二氧化碳的趋零排放。支持开展绿电绿证交易，进一步提升绿色电力消费比例。

信息披露方面，鼓励工厂定期发布可持续发展报告，环境、社会和公司治理（ESG）报告，零碳工厂建设报告等，公开披露碳排放、产品碳足迹信息和零碳工厂建设情况，证实零碳工厂预期效果和绩效并持续改进。这一要求体现了透明公开的原则，有利于社会监督和市场选择。

碳抵销应遵循减排优先、抵销为辅的原则，避免过度依赖碳抵销而忽视实质减排。碳抵销项目应优先选择质量高、协同效益好的项目，确保抵销效果的真实性和可靠性。同时，需要加强碳抵销项目管理，避免重复计算和道德风险。

六、标准体系与支撑服务 

6.1 标准框架体系 

标准是零碳工厂建设的技术基础和规范指引。《指导意见》强调充分发挥标准对零碳工厂建设的基础支撑和规范引领作用，研究制定零碳工厂通用要求等基础通用标准，为零碳工厂管理和成效评估等提供科学、合理、可操作的技术依据。

标准体系构建需要统筹考虑系统性、协调性和国际性原则。研究分行业零碳工厂建设指南与评价导则，加强与全球品牌企业所采纳的企业净零排放承诺、企业碳中和目标等标准的衔接。加快制定针对行业/企业、工序/单元、产品、项目等层面的温室气体排放核算标准和技术方法指南，企业温室气体信息披露、产品碳足迹信息披露等相关标准。

标准体系建设应坚持急用先行、成熟先上的原则，优先制定基础通用标准和重点行业标准。同时，需要加强标准的质量管理，确保标准的科学性、适用性和先进性。通过标准实施反馈和评估，不断完善标准体系。

6.2 评价认证体系 

评价认证是零碳工厂建设成果的验证手段和市场通行证。《指导意见》提出在国家层面建立统一规范的产品碳标识认证制度，研究制定产品碳标识认证管理办法；鼓励企业按照市场化原则自愿开展产品碳足迹认证。

评价认证体系建设需要明确认证依据、认证程序和监管要求。认证依据应以国家标准、行业标准或国际标准为基础，确保认证的规范性和一致性。认证程序应公开透明，便于企业参与和社会监督。监管要求应明确监管主体和监管措施，确保认证质量。

评价认证结果应得到广泛采信，成为政策支持、市场选择、金融支持的重要依据。通过建立评价认证结果的互认机制，减少重复认证，降低企业负担。同时，需要加强认证机构的管理，确保认证的公正性和专业性。

6.3 市场化服务体系 

市场化服务是零碳工厂建设的重要支撑。《指导意见》鼓励相关行业协会、研究院所、服务机构等发挥自身优势，开展科技成果转化、技术推广、供需对接、标准研制、教育培训、国际合作等公共服务。

服务内容涵盖碳排放数据核算、碳排放水平评价，节能降碳计量测试、咨询诊断、改造托管，投融资信息对接等市场化服务。这些服务将为零碳工厂建设提供全方位技术支持和管理保障。

服务体系建设需要培育专业化、高水平的服务机构。通过资质认定、能力评价等措施，提升服务机构的技术水平和服务质量。同时，需要加强服务市场的监管，规范服务行为，防止恶性竞争。

七、政策影响与行业机遇 

7.1 对产业结构的影响 

零碳工厂建设将推动工业领域深刻变革，促进产业结构优化升级。高耗能、高排放行业将面临更严格的碳排放约束，倒逼企业加快绿色低碳转型。同时，绿色低碳产业将迎来发展机遇，新能源、节能环保、碳捕集利用等产业将获得更大市场空间。

产业结构调整将呈现高端化、智能化、绿色化趋势。通过零碳工厂建设，推动制造业向价值链高端迈进，提升产业附加值和竞争力。同时，数字化智能化技术与绿色低碳技术深度融合，将催生新的产业形态和商业模式。

7.2 对企业战略的影响 

零碳工厂建设将促使企业重新审视和调整发展战略，将碳管理纳入核心战略议程。企业需要从被动合规转向主动管理，将碳管理融入生产经营各环节，提升碳资产运营能力。同时，需要加强供应链碳管理，推动供应链协同减排。

企业竞争格局将发生深刻变化，低碳竞争力将成为企业核心竞争力的重要组成部分。低碳领先企业将获得市场认可和政策支持，而低碳滞后企业将面临市场淘汰风险。企业需要加大低碳技术研发和应用投入，培育低碳品牌，提升市场竞争力。

7.3 对国际贸易的影响 

零碳工厂建设将增强我国产业国际竞争力，应对绿色贸易壁垒。通过建立与国际接轨的碳足迹核算和认证体系，提高我国产品的国际认可度。同时，低碳产品和服务将获得更广阔的国际市场空间。

国际贸易规则将向低碳化方向发展，碳边境调节机制等贸易措施将逐步推广。我国需要加强国际交流与合作，参与国际规则制定，推动建立公平合理的国际碳管理秩序。通过零碳工厂建设，提升我国在国际气候治理中的话语权和影响力。

7.4 对区域发展的影响 

零碳工厂建设将促进区域绿色低碳发展，推动区域经济转型升级。各地区可根据资源禀赋和产业基础，发展特色零碳工厂模式。可再生能源丰富地区可重点发展绿色能源供应项目，产业基础好的地区可重点发展零碳制造项目。

区域间合作将进一步加强，通过产业协同和基础设施共建，实现区域低碳发展。东部地区可与西部地区合作开发绿色能源项目，实现能源协同和产业协同。城市群可统筹规划零碳工厂和零碳园区建设，实现区域一体化低碳发展。

八、结论与展望 

8.1 政策核心价值 

《指导意见》是我国工业领域绿色低碳转型的纲领性文件，为零碳工厂建设提供了全面指引。政策的核心价值在于构建了系统化、标准化、市场化的零碳工厂建设框架，明确了目标、路径和保障措施。

政策突出了战略导向和问题导向相结合，既贯彻落实国家碳达峰碳中和战略部署，又针对零碳工厂建设中的实际问题提出解决方案。通过分阶段、分行业推进策略，体现了政策的针对性和可操作性。

8.2 实施建议 

为确保《指导意见》有效落地，提出以下实施建议：一是加强部门协同，形成政策合力；二是完善标准体系，提供技术支撑；三是培育服务体系，增强服务能力；四是强化金融支持，创新绿色金融产品。

企业层面需要制定零碳战略规划，明确目标和路径；加大技术创新投入，突破关键技术；加强人才培养，提升碳管理能力；参与国际合作，借鉴先进经验。通过多方协同，共同推动零碳工厂建设取得实效。

8.3 未来展望 

零碳工厂建设将呈现加速推进、深度拓展、融合发展的趋势。随着技术进步和政策完善，零碳工厂将从试点示范向规模化推广发展，从重点行业向全行业覆盖，从单一工厂向产业链协同拓展。

未来，零碳工厂将与数字化工厂、智能工厂深度融合，形成绿色化、智能化、高端化的发展模式。零碳工厂建设将成为制造业高质量发展的重要标志，为全球工业绿色低碳转型提供中国方案和中国智慧。

参考文献

1.国家发展改革委等五部门. 《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》. 2023年.

2.工业和信息化部办公厅. 《工业领域碳达峰碳中和标准体系建设指南》. 2024年.

3.央广网. 《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》. 2026年1月19日.

4.中国工信新闻网. 《四问+一图，读懂〈关于开展零碳工厂建设工作的指导意见〉》. 2026年1月19日.

5.工业和信息化部等五部门. 《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》（工信部联节〔2026〕13号）. 2026年1月14日.