用政府权力“减法”换市场活力“加法

——《江苏省工商登记前置改后置审批事项目录（第一批）》解读   

 江苏省政府办公厅政府信息公开办  苏正功  新华日报记者  杭春燕

　　今天，省政府办公厅公开《江苏省工商登记前置改后置审批事项目录（第一批）》（以下简称“改革文件”），将78项前置审批改为后置审批。为帮助社会各界充分了解“改革文件”出台的背景、意义与具体内涵，省政府办公厅政府信息公开办公室与本报合作，邀请省工商局、省交通厅、省文化厅相关负责同志、先行试点地区工商干部以及若干企业代表进行了多轮采访，从不同侧面对改革新政进行全方位解读。

　　前置改后置，次序之变到底能带来什么

　　所谓前置改后置，通俗地讲，就是工商登记中，原本必须在领工商执照之前领取许可证的部分审批项目，现在可以改为先领工商执照再去申办许可证，即将“先证后照”改为“先照后证”。

　　表面上看，这只是一个次序变化，但其意义却不可小觑。省工商局局长王元慧表示，原来“前证后照”的方式，被很多企业反映过程太长，办好证照有的要花两三个月，甚至半年、一年。现在前置改后置，就是首先给创业者可以办企业的通行证，拿到通行证以后再去补办行政许可手续，而这个过程中可以同时启动招工、租房、建厂、贷款等需要营业执照为前提的准备工作。

　　我省从2012年起在淮安、泰州、宿迁陆续试点此项改革。苏果超市（淮安）有限公司办公室主任夏小松从2010年苏果进入淮安开始，至今已办过 54家便利店的证照手续。“可以说，我是改革最大受益者。”她告诉记者，开办超市，过去前置审批事项涉及食品流通、烟草等，大店还需要卫生许可、消防等。 “之前如果营业执照办到手，最少要20天。现在我准备好相关材料交到工商窗口，最迟第二天就可以拿到执照。这样一来，我可以同时进行食品流通、烟草这些许可证的办理，一般一个星期都不要就可以办完全部手续了。”她特别强调，便利店选址基本都是比较好的地段，租金较高，少开一天就少赚一天的钱，因此改革对他们非常有利！

　　推行“先照后证”改革还将进一步促进政府职能转变。“改革文件”明确，“工商行政管理部门应将发照信息及时告知许可审批部门，许可审批部门接到信息后要及时辅导市场主体办理许可证。”省工商局副局长杨卫东解读说，过去审批部门“坐在家里看证件”，企业来就给它办，不来就不办。改革后，工商部门发完执照会把信息通报给审批部门，审批部门就得主动实施监管，督促企业办证。这是一个变被动为主动，从“坐等”到主动服务的过程。

　　宿迁市工商局登记注册处处长顾艺中告诉记者，目前，宿迁工商局给企业发照后，会把相关信息抄告主管部门，由其去对接并进行后续监管。而省里还在宿迁试点建设证照联动监管平台，发证部门可以通过这个平台认领已发照企业，全省平台预计9月上线。

　　在王元慧看来，“先照后证”改革实际上还会形成一个倒逼机制，最终从根本上减少、下放、取消不必要的审批。“按照原来的规定，审批部门的注意力主要集中在审批上。现在工商把执照发出去了，在企业没有许可证之前，审批部门就要跟进。主体资格要管，经营行为也要管，可力量就这么多，审批部门就会思考：这个审批本身是不是需要，管理重点是放在主体资格上还是经营行为上？”   

　　此轮改革中，涉及文化市场的审批事项有3项被取消，另有3项改为后置。省文化厅副厅长秦基春坦言，未来他们将把工作重心由“重主体”监管转向“重行为”监管。也就是说，人们进入文化市场的门槛会越来越低，而经营活动将会成为文化部门监管的重点。

　　按五种情形，梳理出78项改革事项

　　根据“改革文件”，第一批前置发送后置事项共有78项。那么，这78项包括哪些内容，又是怎样梳理出来的呢？

　　据省工商局负责同志介绍，中央提出“先照后证”改革方向后，江苏本着“蹄疾而步稳”的精神，梳理出这78项事项，可分为5种情形——

　　证照关系前后不明确的。原来前置有两类：一类是明确规定凭证领照，还有一类是没有明确证照关系，但法律法规规定成立这个企业需要审批，一旦要批，根据《公司法》，就得将其前置。这次改革，将后一种情况中除了涉及国家安全和公民生命财产安全的，其余均改为后置。

　　针对住所（经营场所）特定条件的。原法律法规虽规定了特定场所的审批是工商登记的前置，但根据国务院新发布的《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》精神，对于应当具备特定条件的住所（经营场所），工商发照不再将其作为前置。比如，餐馆、理发店、菜市场、商场等公共场所，以前办工商执照前都必须先办卫生许可证，现在可以先领照再去办证。

　　实际操作有困难的。其中最典型的就是药品生产企业。法律规定凭证领照，但领证的条件是试生产合格才能发证，而没有拿到执照，又无法处理筹建事宜 ——由于法律的先天不足，“先有蛋还是先有鸡”的问题一直困扰创业者与相关部门。过去涉及此类问题，操作方式只能是分段解决，先给创业者颁发筹建照，创业者拿到筹建照后再购买设备、建设厂房，试生产出药品后送食药监部门检验，如合格，食药监部门发证，最后工商局再颁发药品生产的正式执照，令创业者烦不胜烦。

　　指定经营和专营的。例如生猪屠宰。

　　法律、行政法规明确是前置审批，但不涉及国家安全和公民生命财产安全的。如设立文艺表演团体、价格评估机构。

　　“改革，其实是用政府权力的‘减法’来换市场活力的‘加法’。”省交通运输厅副厅长梅正荣说。78项前置改后置的审批事项中，与交通运输相关的有10项。“这10项主要涉及公共安全、环境保护和国际惯例，此前我们实行的是‘双保险’，即交通运输部门前置审批后，再由工商部门把关。但现在看来，这样的双保险卡住了一部分想进入这个市场的主体，综合权衡是弊大于利，所以我们对改革坚决拥护、积极支持！”

　　放管并重，同步细化监管制度

　　“改革文件”一大特别之处，在于以较大篇幅同步细化了“严格监督管理”的制度。秦基春对此深表赞同。“准入大门敞得更开，必然要对监管机制给予更多关注，这样才能保证放活而不放任。”

　　“改革文件”首先明确了审批部门、行业主管部门和工商部门三者的监管职责。

　　——各审批部门要按照“谁主管、谁审批、谁负责”权责一致的原则，认真履行部门职责，依法明确监管责任。杨卫东解释说，过去审批部门的观念是：我发证我管，我不发证就不管。现在“改革文件”明确，有证无证审批部门都得管。

　　——对于行业主管部门而言，过去把管理当审批。但现在，如果法规规定某行业归这个行业主管部门管，但是将其审批权取消了，该行业主管部门不能因为审批被取消了就不管这个行业。例如现在取消了“设立煤炭经营企业审批”，但主管部门不能因此就不管煤炭行业。

　　——工商部门的职责则包括三类：不需要审批，但应当办理营业执照而未办的；已经取得许可证，但未依法办理营业执照而擅自经营的；其他部门审批但是行业秩序管理归工商的，工商也得管。例如对外劳务，审批是商务部门，但发现无证无照经营对外劳务的企业，就由商务部门提请工商部门进行查处取缔。

　　“改革文件”还要求强化证照管理的有效衔接，实行“证照联动监管”。梅正荣表示，改革后，后一道保险没了，交通运输部门就要更早地介入监管，迅速发现、纠正市场上的违法行为。“‘先证后照’改为‘先照后证’，行业管理的压力更大了，管理的重心必须进行转移，全行业的执法力量要更多调整到经营行为的监管上。”

　　“改革文件”还明确，要加快省公共信用信息平台建设，完善市场主体信用信息记录，建立信用信息档案和交换共享机制，通过公示的办法做到“一处违法，处处受限”。杨卫东表示，目前全省企业信用公示平台已经建立，作为省公共信用信息平台的子系统，未来企业的很多信息都可以与相关部门共享甚至直接面向公众，一旦违法失信进入“黑名单”，该企业将面临寸步难行的境地。

　　权威发布：在江苏办企业，还可享更多改革红利

　　省工商局局长王元慧透露，未来江苏在降低市场准入门槛、切实优化营商环境方面还将有一系列的改革红利。

　　她表示，“先照后证”只是一种机制，最终将按照中央行政审批制度改革的要求，减少、下放、取消不