政府引导基金的组织形式与管理方式

文 | 和君国有资本与国企改革研究中心研究员  任明涛

政府引导基金是由政府主导出资设立政策性母基金，以股权投资的方式，与社会资本共同设立子基金。政府引导基金不以盈利为目的，而是通过子基金的市场化运作，发挥财政资金的杠杆放大效应，重点扶持创新型企业发展，助推产业转型升级和经济结构调整。

根据投资方向的不同，政府引导基金主要分为三类：

一、创投类引导基金，主要指通过投资天使基金和创业投资基金，进而引导社会资本支持创新型中小企业发展。

二、产业类引导基金，主要指通过投资产业基金、并购基金等子基金、引导社会资本支持重点产业发展，促进重点企业做大做强。

三、基础设施类引导基金，主要包括PPP发展基金、城镇化投资引导基金和各类以基础设施为导向的引导基金，通过创新基础设施投融资模式，引导社会资本进入基础设施领域，促进重大基础设施建设。

政府引导基金的组织形式主要有以下三种：

一、有限合伙制。有限合伙制是政府引导基金最常见组织形式，属于非法人经济实体，主要由有限合伙人和普通合伙人组成，一般有限合伙人又可以分为几个优先等级。有限合伙人主要负责出资，基本不参与经营，普通合伙人是基金投资的决策者和执行者，负责实际运作。

二、公司制。公司制是政府引导基金组织模式的一种，但数量和规模不大。依照《公司法》，公司制基金由投资股东构成，并设有股东大会、董事会和监事会等机构，股东享有管理权、决策权、收益权等。

三、契约制。契约制私募基金，即信托式私募基金，基于《信托法》《证券投资基金法》，并不具备法人资格，属于代理投资制度的范畴。投资者作为基金的委托人和受益人，通常不参与基金的运作管理，全权委托给基金管理人。

政府引导基金的终极管理主要归为发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资，其管理方式主要有以下五种：

一、成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。如深圳市创业投资引导基金的管理机构为深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室，南京市创业投资引导基金的管理机构为南京市创业投资发展中心。

二、委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。

三、委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金委托广州市科技风险投资公司管理。

四、成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作；后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。

五、委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。

过去很多引导基金虽然成立了独立的事业法人主体或引导基金管理公司，但管理团队成员主要由财政部门人员兼职，管理人员经营能力欠缺且存在精力分散的问题，现在引导基金开始市场化招募专业人才，采取市场化激励运作机制，推行团队持股等，基金管理日趋专业化、市场化。